Комплексное управление морским природопользованием в Арктике
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
К.и.н., заведующий отделом разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, профессор кафедры международных отношений и внешней политики России МГИМО МИД России, член РСМД
К.ю.н., старший научный сотрудник отдела разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности ИМЭМО РАН имени Е.М. Примакова, эксперт РСМД
В докладе рассматриваются подходы и механизмы управления морскими пространствами в Северном Ледовитом океане за пределами национальных юрисдикций прибрежных государств. Учитывая нарастающий интерес к развитию хозяйственной деятельности в Арктике, данный вопрос приобретает особую актуальность и предполагает развитие экосистемного управления в регионе.
Проведя сравнение различных региональных решений такого управления, авторы приходят к выводу, что для Арктики необходима выработка особого режима с опорой на дальнейшее развитие Арктического совета и опыт ОСПАР. Публикация выполнена в рамках проекта РСМД «Международное сотрудничество в Арктике».
В докладе рассматриваются подходы и механизмы управления морскими пространствами в Северном Ледовитом океане за пределами национальных юрисдикций прибрежных государств. Учитывая нарастающий интерес к развитию хозяйственной деятельности в Арктике, данный вопрос приобретает особую актуальность и предполагает развитие экосистемного управления в регионе.
Проведя сравнение различных региональных решений такого управления, авторы приходят к выводу, что для Арктики необходима выработка особого режима с опорой на дальнейшее развитие Арктического совета и опыт ОСПАР. Публикация выполнена в рамках проекта РСМД «Международное сотрудничество в Арктике».
Комплексное управление ресурсами Баренцева Моря
Что такое КУМП?
КУМП — это комплексное управление морским природопользованием, относительно новое понятие для России.
В настоящее время в управлении морской деятельностью превалирует отраслевой подход к освоению ресурсов. При этом наблюдается межведомственная разобщенность, решения принимаются на основе текущих отраслевых интересов, а долговременные цели устойчивого развития во внимание не принимаются.
Эксперты подчеркивают, что этот подход устарел, на смену ему должно прийти комплексное управление — залог успешного развития любой страны, имеющей береговую линию. Главная цель комплексного управления — с помощью устойчивой эксплуатации морских ресурсов создать благоприятные условия для производства материальных ценностей и одновременно с этим поддерживать структуру, функции и продуктивность существующих экосистем.
Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденная Правительством в 2010 году, предусматривает переход на «комплексное управление морским природопользованием». В 2014 году появились дополнительные возможности и основания для внедрения такого подхода — президент подписал ряд поручений в сфере обеспечения безопасного освоения Арктики, и среди них «разработать пилотный проект комплексного управления природопользованием в арктических морях и реализовать его в российской части Баренцева моря».
Узнайте, что такое КУМП, за 3 минуты
КУМП в Баренцевом море
Баренцево море было выбрано как модельная акватория для внедрения КУМП по нескольким причинам. Хозяйственное значение Баренцева моря связано с использованием биологических ресурсов, судоходством и огромным потенциалом для нефтегазовой отрасли. С другой стороны — это одно из самых чистых морей в мире, место обитания редких видов животных и растений.
Вопросы комплексного подхода к управлению морскими природно-хозяйственными системами
ДЕНИСОВ В.В. Мурманский морской биологический институт РАН, Россия
В последние годы важное значение приобрели вопросы комплексного (интегрированного) подхода к управлению морскими природно-хозяйственными системами, внедрение которого рассматривается как основа гармонизации их многофункциональности.
Такой интерес вызван неэффективностью отраслевых и ведомственных подходов к управлению, приводящей к конфликтности природопользователей и нарастанию антропогенных угроз морским экосистемам в районах интенсивной хозяйственной деятельности. Не случайно Норвегия, США, Канада уже приступили к разработке планов управления Большими морскими экосистемами (БМЭ), морями (или отдельными крупными их секторами) как едиными географическими объектами, Баренцево море в связи с освоением ресурсов шельфа должно быть в фокусе этой проблематики.
Концепция интегрированного подхода должна включать в себя четыре необходимых компонента:
— во-первых, в расчет должны приниматься взаимоотношения и взаимозависимости между всеми основными экосистемными компонентами в пределах выделенной акватории, водной толщи, дна и берегов (как абиотическими, так и биотическими);
— во-вторых, управленческие действия должны планироваться и реализовываться в контексте долговременной стратегии развития;
— в-третьих, отношения между различными природопользователями и связанные с ними социально-экологические интересы и ценности должны рассматриваться совместно;
— в-четвертых, территориальные противоречия природопользования должны решаться путем поиска механизма трансформации корпоративных интересов в общегосударственные в целях достижения стратегического компромисса,
В докладе предлагается операционная процедура стратегического анализа, прогноза и управления морской экосистемой как основы управления природопользованием. Рассмотрим основные ее черты. Любые воздействия согласно этой процедуре группируются не только по отдельным проектам, по видам хозяйственной деятельности, но и функционально. Выполняемые на начальных этапах территориальные отраслевые ОВОСы (например, нефтегазодобычи), на последующих этапах общей процедуры продолжаются как функциональные ОВОСы (межотраслевые). При этом в пределах географической области оценивания выявляются и суммируются все значимые источники возможных экстракций, эмиссий и оккупации, формируемых различными видами деятельности. Наиболее удобной методической основой проведения таких ОВОС является полуколичественная процедура, опирающаяся на идею значимых или «ценных» компонентов экосистем.
Реализуется эта методика через оценивание (расчет) областей пространственно временного пересечения мест обитания ценных видов (например, камчатский краб) с областями, в пределах которых действуют какие-либо факторы экологического воздействия (загрязнение, изъятие, шум и др.). В результате выполнения функциональных кумулятивных ОВОС появляются оценки (хотя далеко и неполные) того, что может произойти с ценными компонентами экосистемы, если они подвергнутся или суммарному загрязнению (физическому, химическому, биологическому), или суммарной экстракции (вылов биоресурсов, добыча минеральных ресурсов), или суммарной оккупации акваторий, дна, берегов при хозяйственном освоении общего пространства.
Следующим этапом рассматриваемой процедуры выступает стратегическая экологическая оценка или СЭО, результаты которой входят в критериальную основу выбора стратегических направлений развития территории. Для реализации мероприятий опережающего управления и в силу своей комплексности, пространственности и долговременности СЭО нуждается в рамочных политико-экономических предпосылках (эколого-хозяйственных приоритетах).
Переход к интегрированному управлению означает завершение прогрессивной последовательности состояний исходного объекта: «первозданная» морская система —> эксплуатируемая неуправляемая (нерегулируемая) система —> секторально (ведомственно) управляемая система —> комплексно (территориально) управляемая система.
Для анализа эффективности любого управления необходимо задать критерии оценки управленческих действий, В качестве основного такого критерия следует выбрать сохранение «здоровья» экосистемы при заданном (спроектированном) уровне хозяйственных нагрузок. Для этого нужно знать «норму» здоровья конкретной экосистемы, уметь рассчитать величины аномалий и иметь согласованные представления, в каких пределах неизбежные отклонения от «нормы» окажутся приемлемыми для общества в контексте обеспечения устойчивого развития. Все эти проблемы очень сложны и недостаточно разработаны в морской геоэкологии и природопользовании, так как напрямую связаны с теорией устойчивости морских природно-технических систем.
При переходе на модель интегрированного управления оценка его эффективности оказывается более сложной, так как нужно найти критерий улучшения состояния здоровья управляемой природно-хозяйственной системы не просто по отношению к неуправляемой системе, но по отношению к ранее неэффективно управляемой системе, например, управляемой на основе отраслевых подходов. Если в первом случае достаточно биоэкологических критериев «здоровья», то во втором необходимо добавить к ним социальные критерии. В частности, следует перейти к более «объемной» оценке состояния экосистемы, согласно которой показателем здоровья будет считаться поддержание уже не какой-то одной, а множества потенциальных форм использования экосистемных ресурсов.
В рамках социо-экологического измерения экологическое «здоровье» или «нездоровье» должно оцениваться с учетом всех реальных затрат, т.е. субсидий (финансовых, энергетических и других потоков) на поддержание хозяйственной активности. Субсидии, как правило, ведут к деградации окружающей среды и переэксплуатации ее ресурсного потенциала, так как способствуют росту избыточных экстракции, эмиссии и оккупации.
Для Баренцева моря его достижение должно быть направлено на то, чтобы:
a) гармонично развивать все востребованные обществом и мировым сообществом виды деятельности;
b) сохранять нынешние низкие уровни химического загрязнения вод и биоты;
c) обеспечивать устойчивую эксплуатацию биоресурсов на безопасном для экосистемы уровне;
d) поддерживать биоразнообразие на стабильном уровне с сохранением баланса аборигенных трофодинамических связей.
При выборе институционального оформления интегрированного управления морским природопользованием необходимо обеспечить выполнение (поддержание) трех главных функций:
1. межведомственную координацию по вопросам экономического развития и охраны экосистемных ресурсов;
2. экологическое обоснование всех видов хозяйственной деятельности (процедуры ОВОС, КОВОС и СЭО) и механизм выдачи разрешений (экспертиза);
3. получение согласия всех ведомств, организаций, фирм и т.д. на принятие правил и решений по интегрированному управлению.
Комплексное управление морским природопользованием в Арктике
В силу того обстоятельства, что суверенитет, юрисдикция и суверенные права арктических стран распространяются на значительную часть, но не на все акватории Северного Ледовитого океана, возможности Арктического совета по принятию решений, ограничивающих права третьих стран в морских пространствах за пределами действия национальной юрисдикции его государств-членов, ограничены. Однако авторы исследования приходят к выводу, что Арктический совет в качестве ответственного регионального механизма может играть центральную роль в решении соответствующих задач, расширяя и институционализируя координацию и сотрудничество с действующими в регионе глобальными и региональными отраслевыми организациями и соглашениями.
Синергетического эффекта можно было бы достичь в случае учреждения в рамках Арктического совета (или под его эгидой) региональной программы, в задачи которой входили бы системное планирование, координация и обобщение (интеграция) результатов проводимых научных исследований в интересах внедрения комплексного подхода к морскому природопользованию; подготовка рекомендаций по пространственному планированию для принятия решения министерскими сессиями Совета после рассмотрения Комитетом старших должностных лиц Арктического совета (КСДЛ); придание целенаправленного характера сотрудничеству соответствующих структур АС с национальными и международными научными организациями, проводящими комплексные исследования в Арктике (такими как Международный совет по исследованию морей (ИКЕС), Северотихоокеанская организация по исследованию моря (ПИКЕС), Международный арктический научный комитет (МАНК)). Решение данных задач возможно как путём постепенного наращивания целенаправленной деятельности Арктического совета на перечисленных направлениях, без радикального изменения его структуры и методов деятельности, так и путём существенного расширения компетенции и полномочий его структур (что предполагает, в частности, наделение АС международной правосубъектностью и преобразование Секретариата в Комиссию АС с соответствующими полномочиями) или создания специального вспомогательного рабочего органа.
Охват иных видов экономической деятельности, которые не регулируются существующими глобальными или региональными отраслевыми организациями, но потенциально могут нанести ущерб морским экосистемам и биологическому разнообразию региона, возможен на основе региональных соглашений стран членов Арктического совета, которые были бы направлены на решение конкретных проблем и были бы открыты для присоединения третьих стран. В решении данной задачи Арктический совет мог бы использовать такой ресурс, как широкий круг государств-наблюдателей, которые принимали бы участие в обсуждении соответствующих региональных мер на этапе их обсуждения в создаваемых для этого целевых группах.
Как утверждают авторы доклада, эффективное решение задач пространственного планирования и комплексного управления морским природопользованием возможно только в условиях повышения сплочённости государств членов Арктического совета. Существенный вклад в достижение этого результата наряду с активным участием национальных научных организаций в соответствующей деятельности Совета могло бы внести придание регулярного характера встречам министров стран членов Арктического совета, отвечающих за научную деятельность и вопросы охраны окружающей среды, для участия в которых приглашались бы также руководители профильных министерств стран-наблюдателей; организация арктических саммитов; налаживание практики регулярных консультаций представителей государств членов Арктического совета в Международной морской организации (ИМО), к участию в которых также приглашались бы представители государств-наблюдателей.
Развитие правовых механизмов комплексного (интегрированного) управления природными ресурсами Арктических морей
Развитие правовых механизмов комплексного (интегрированного) управления природными ресурсами Арктических морей
к. ю.н., координатор программы Всемирного фонда дикой природы (WWF) России по экологическому праву
Природно-ресурсный потенциал морей, в том числе Арктических, создают основу для осуществления в их акваториях целого ряда различных видов деятельности: рыбохозяйственная деятельность, деятельность по геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых континентального шельфа, прежде всего нефти и газа; морская транспортировка грузов, в том числе танкерная перевозка нефтепродуктов, рекреационная деятельность, традиционное природопользование коренных малочисленных народов в основном в прибрежной части акватории. Добыча полезных ископаемых и транспортировка нефти
в морской акватории могут оказывать значительное негативное воздействие на состояние морской среды Охотского моря и его водные биологические ресурсы, которые являются основой для рыбохозяйственной и рекреационной деятельности, традиционного природопользования коренных малочисленных народов. В результате создаются предпосылки для конфликта интересов различных видов хозяйственной деятельности и для устойчивого существования морских экосистем. Отсутствие единой комплексной системы управления природными ресурсами морей наносит не только вред окружающей среде и приводит к истощению природных ресурсов, но имеет негативные последствия для экономики прибрежных стран.
Создание эффективной системы управления морским природопользованием рассматривается в настоящее время как важнейшая предпосылка успешного развития любой страны, имеющей береговую линию.
Концепция комплексного (интегрированного) управления морским природопользованием включает в себя четыре необходимых компонента:
Ø во-первых, в расчет должны приниматься взаимоотношения и взаимозависимости между всеми основными экосистемными компонентами в пределах выделенной акватории, водной толщи, дна и берегов (как абиотическими, так и биотическими);
Ø во-вторых, управленческие действия должны планироваться и реализовываться в контексте долговременной стратегии развития;
Ø в-третьих, отношения между различными природопользователями и связанные с ними социально-экологические интересы и ценности должны рассматриваться совместно;
Ø в-четвертых, территориальные противоречия природопользования должны решаться путем поиска механизма трансформации корпоративных интересов в общегосударственные в целях достижения стратегического компромисса.
При этом в основу концепции комплексного управления заложен экосистемный подход. Такой подход следует из долговременного социального выбора эколого-хозяйственных приоритетов, поскольку потребность в сохранении морей как источника пищи и как основы биологического существования человечества всегда останется первичной.
На международном уровне комплексный экосистемный подход к управлению морями также закреплен, в том числе Нуукской декладацией, подписанной министрами иностранных дел 12 мая 2011 года.
При рассмотрении вопроса развития нормативного закрепления комплексного управления морской средой в России, следует отметить, что вопросам общегосударственного внимания к морской деятельности и, в частности, применительно к Арктике, в России в последнее время уделяется значительное внимание.
В Морской Доктрине РФ на период до 2020 года, утвержденной Президентом РФ 27 июля 2001 г., среди Принципов национальной морской политики указаны:
· «интегральный подход к морской деятельности в целом и дифференциация ее на отдельных направлениях с учетом изменений их приоритетности в зависимости от геополитической ситуации»;
· «проведение комплексных морских научных исследований в интересах РФ, развитие систем мониторинга за состоянием морской природной среды и прибрежных территорий».
В Морской доктрине, наряду с формулировкой общих принципов, целей и путей реализации национальной морской политики, выделены региональные направления, в том числе арктическое. В этом разделе отражены задачи по защите интересов России в Арктике, в том числе при разграничении морских пространств и дна морей Северного Ледовитого океана, по управлению транспортной системой Северного морского пути, по обновлению и безопасной эксплуатации атомного ледокольного флота, а также транспортных и специализированных судов ледового класса.
в «Основах государственной политики в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (утверждены. утв. Президентом РФ 18 сентября 2008 г. N Пр-1969) среди основных национальных интересов РФ в Арктике заявлено «сбережение уникальных экологических систем Арктики».
Главной целью в сфере экологической безопасности заявлено «сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата». Основными мерами по реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне РФ является «установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды, включая мониторинг ее загрязнения».
«Стратегия развития морской деятельности РФ до 2030 года» утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2010 г. N 2205-р направлена на обеспечение интересов РФ в Мировом океане, предусмотренных в Морской доктрине. Одной из стратегических целей, задач и целевых показателей морской деятельности РФ (Приложение 1 к Стратегии) указывается «Переход к комплексному подходу к планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны путем выделения их в отдельный единый объект государственного управления».
Таким образом, необходимо признать, что до последнего времени в России вопрос комплексного управления морским природопользованием на уровне официальных документов даже не поднимался. Управление российскими морскими пространствами и ресурсами осуществляется в настоящее время исключительно отдельными федеральными министерствами и ведомствами, При этом, ни для одного из них морская деятельность не является основной и, тем более, единственной задачей.
Необходимо также принимать во внимание, что управление морскими природными ресурсами и осуществление иной деятельности в морях находится в исключительном ведении Российской Федерации в соответствии со статьей 67 Конституции РФ, следовательно, правовое регулирование данного вопроса должно осуществляться только на уровне федеральных органов государственной власти. Отсутствие правовой возможности вовлечения прибрежных субъектов РФ в комплексное управление природными ресурсами морей может затруднить реализацию данного подхода на практике.
Одним из основных аспектов концепции комплексного морского природопользования является морское территориальное (пространственное) планирование (marine spatial planning). В России отсутствует официально принятый перевод данного термина, поэтому некоторые авторы предлагают использовать существующие в отечественной практике эквиваленты, и говорить о функциональном зонировании морских акваторий (ФЗМА). ФЗМА согласуется со Стратегией развития морской деятельности РФ до 2030 года и понимается как определение ценностей и целей, потенциала и видов хозяйственной деятельности в определенных частях акватории. Несмотря на отсутствие
Хотя законодательство прямо не содержит возможности использовать механизм ФЗМА, некоторые законодательные акты создают основу для выделения зон разного функционального назначения с целью обеспечения эффективного сохранения и восстановления морских экосистем в России:
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (ООПТ).
В соответствии с данным законом создаются территории ( акватории) которые полностью или частично изымаются из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Поскольку внутренние морские воды, территориальное море, экономическая зона» href=»/text/category/isklyuchitelmznaya_yekonomicheskaya_zona/» rel=»bookmark»>исключительная экономическая зона (ИЭЗ) и континентальный шельф в РФ находятся под федеральной юрисдикцией, то все категории ООПТ, создаваемые в море (или наземные ООПТ, имеющие морскую составляющую), должны иметь федеральный статус (государственный природный заповедник, национальный парк, природные заказники, памятники природы)[1]. Вместе с тем, понятие «морской особо охраняемой природной территории» российским законодательством не установлено.
В целом можно сделать вывод о том, что в РФ на данном этапе режим особой охраны ООПТ может в полном объеме устанавливаться лишь во внутренних водах и территориальном море. В прилегающей зоне и ИЭЗ могут устанавливаться ограничения хозяйственной деятельности, не противоречащие общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам; создание здесь ООПТ является скорее возможностью, чем реальностью. На участки открытого моря полномочия государства по установлению особых режимов охраны и пользования не распространяются.
Федеральные законы «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне», «Об исключительной экономической зоне», «О континентальном шельфе», Закон Российской Федерации «О недрах», предусматривают ряд ограничений на осуществление деятельности, связанной с использованием полезных свойств морской среды и природных ресурсов, в том числе в целях охраны морской среды. К таким ограничениям относятся ограничения на использование морской среды для размещения отходов, развитие инженерной инфраструктуры (подводные трубопроводы, кабели, искусственные острова и другие сооружения), научные исследования, разработку недр, судоходство, рыболовство и др.
Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» предусматривает возможность создания рыбоохранных зон, на территориях которых вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности, а также рыбохозяйственных заповедных зон, где хозяйственная и иная деятельность может быть запрещена полностью или частично либо постоянно или временно с целью сохранения водных биоресурсов.
Сеть ООПТ в российской Арктике, фактически существующая на сегодняшний день, системой не является. Она формировалась стихийно, без учета разнообразия морских биотопов и экосистем, биогеографического районирования и крайне неравномерно и нерационально охватывает различные моря.
Отраслевой характер российского законодательства в отношении водных биологических ресурсов, судоходства, недропользования, размещения объектов инженерной инфраструктуры означает распределение функций контроля, надзора и охраны между различными органами исполнительной власти.
Развитие описанных выше видов территориальной охраны морской среды в России выражается в дальнейшей отраслевой дифференциации режимов и появлении новых «отраслевых» зон, находящихся под юрисдикцией министерств и ведомств.
Для сохранения биологического разнообразия морей и берегов российской Арктики в условиях непредсказуемо меняющегося климата, а также для выполнения Россией ее международных обязательств в рамках Конвенции ООН по морскому праву (1982), Конвенции о биологическом разнообразии (1992), Рамсарской конвенции (1971) и других международных соглашений необходима интеграция водных и береговых объектов в составе ООПТ, зон с ограничениями рыболовства, рыбохозяйственных заповедных зон и районов со специальным регулированием судоходства в единую систему комплексного управления морепользования.
Для того, чтобы интегрировать подходы комплексного управления в российское законодательство мы предлагаем предприять в ближашее время следующие шаги:
— провести анализ российского законодательства для определения оптимальных правовых путей включения в российскую правовую базу подходов комплексного управления морскими природными ресурсами.
— способствовать созданию единого координирующего органа государственной власти в области управления морскими природными ресурсами.
[1] Подробнее: «Атлас биологического разнообразия морей и побережий российской Арктики. – М.: WWF России, 2011. – 64 с.
